La crisis fiscal: un termómetro de la mala relación entre el Estado y la ciudadanía colombiana
Las dolencias del sistema tributario colombiano no son simples fallas técnicas, sino la expresión de un equilibrio político y cultural con raíces en la colonia. Una investigación1 de Leopoldo Fergusson explica cómo se ha sostenido este statu quo y cuáles han sido sus consecuencias para el país.
Por Samuel Bautista Silva2 y Nicolás Moreno Gutiérrez3
La lista de problemas del sistema tributario colombiano es bien conocida. Solo en lo que va del siglo XXI, Colombia ha aprobado 14 grandes reformas tributarias, más de una cada dos años. El recaudo proviene en su mayoría de las empresas. Mientras en los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) el impuesto a las personas naturales aporta cerca del 50 % del recaudo, en Colombia ese porcentaje es de apenas el 15 %. Y entre 18 países de América Latina y el Caribe, Colombia es el que más renuncia a ingresos por cuenta de exenciones tributarias, casi el doble que la mitad de la región.
A esto se suma una capacidad redistributiva mínima. Cuando se compara el coeficiente de Gini —una medida estándar de desigualdad que va de 0 (todos ganan exactamente lo mismo) a 1 (una sola persona concentra todo el ingreso)— antes y después de aplicar impuestos y transferencias, Colombia es uno de los pocos países en los que el sistema fiscal casi no mueve la aguja de la desigualdad.
Hasta acá, el relato es familiar. El diagnóstico técnico abunda, las reformas se acumulan y, aun así, los problemas vuelven con la misma terquedad. ¿Por qué? Para responder esta pregunta, Fergusson propone leer el sistema tributario colombiano no como una colección de fallas técnicas por corregir, sino como la cara fiscal de un equilibrio político y cultural más profundo.
Desde esta perspectiva, la maraña de normas tributarias, la inestabilidad del sistema, la baja moral tributaria, la rigidez presupuestal y las exenciones interminables no son problemas aislados, sino síntomas de un país construido sobre instituciones extractivas, desigualdades extremas y normas culturales que premian las soluciones individuales por encima de las colectivas.
Los problemas tributarios no son fallas aisladas, sino síntomas de un equilibrio político y cultural más profundo.
Una sociedad que no aprendió a confiar
Para Fergusson, las raíces históricas más distantes se hunden en la herencia colonial. Las potencias coloniales en gran parte de América Latina establecieron instituciones que priorizaron la extracción sobre el desarrollo, diseñadas para beneficiar a una élite pequeña. Esas instituciones afianzaron la desigualdad y frenaron el crecimiento de largo plazo.
Colombia es un caso claro. La desigualdad no se mueve: el 10 % más rico se ha quedado con cerca del 60 % del ingreso, antes de impuestos, durante las últimas cuatro décadas. Más inquietante aún, las mejores estimaciones disponibles sugieren que entre el 50 % y el 60 % de esas disparidades vienen de la desigualdad de oportunidades —circunstancias fuera del control de las personas, como el lugar y las condiciones socioeconómicas en las que nacen— y no del esfuerzo individual.
Sobre ese terreno crecieron las normas. Fergusson recupera dos figuras coloniales para entender el presente: el “obedezco, pero no cumplo” de los súbditos que aceptaban la autoridad real, pero evitaban cumplir lo que consideraban impráctico, y la “malicia indígena” de quienes leían las reglas con astucia, aprovechaban sus vacíos y se las arreglaban para sobrevivir a la exclusión.
De ahí brota lo que el estudio llama, siguiendo a otros autores, un “individualismo indómito”: el vivo que busca la ventaja donde las reglas formales no se respetan. Cuando los organismos públicos funcionan por favoritismo y no aplican reglas universales, la estrategia individual de explotar los huecos del sistema se vuelve racional y, en cierto modo, legítima.
“No sea sapo”: la norma que silencia la cooperación
La expresión colombiana “no sea sapo” (y otras equivalentes en América Latina) sintetiza esta cultura. En el estudio Anti-social norms, Fergusson, Guerra y Robinson analizan cómo ese mandato cotidiano desincentiva a las personas de intervenir en los asuntos de los demás y de denunciar comportamientos indebidos. La norma, escribe Fergusson, permite a los colombianos vivir con otros como si no lo fueran: “una sociedad sin sociedad, que no es más que la suma de individuos”.
Este patrón cultural no nació en el vacío. Cobró fuerza durante La Violencia, el conflicto bipartidista entre liberales y conservadores que, entre 1948 y 1958, dejó cientos de miles de muertos en Colombia. Cuando reportar las afiliaciones políticas del vecino podía costar la vida, ser sapo se volvió peligroso. El silencio, una estrategia de supervivencia. Y la violencia, a su vez, fue el reflejo de instituciones extractivas que nunca lograron consolidar reglas universales. Normas culturales e instituciones evolucionaron de manera conjunta y se reforzaron mutuamente.
Pero ¿qué tiene que ver esto con los impuestos? Una norma que desalienta intervenir en los asuntos de los demás, también debilita las sanciones sociales contra quien evade, contra quien acepta el “sin factura le hacemos descuentito”, contra quien cambia un voto por un puesto.
La trampa de los bienes públicos débiles
Hay una segunda pieza que ayuda a entender por qué el equilibrio se sostiene. Lo que Fergusson ha llamado la “trampa de los bienes públicos débiles”. Cuando el Estado provee servicios de mala calidad, las personas que pueden prefieren pagar en lo privado y, al hacerlo, dejan de presionar para que mejoren los servicios públicos. Sin esa presión, los servicios públicos siguen siendo malos y los que no tienen para pagar privado quedan atrapados en lo deficiente.
El caso de la seguridad es elocuente. Colombia tiene un número de policías inferior a lo que correspondería para su PIB per cápita, pero el personal de seguridad privada está muy por encima del promedio internacional. La conclusión del estudio es contundente: no es que no haya recursos, es que están privatizados.
No es que no haya recursos, es que están privatizados.
Lo mismo ocurre con la educación. La matrícula privada crece con el ingreso del hogar. Y, sin embargo, solo los colegios más costosos muestran ventajas académicas claras frente a los públicos. Si los padres pagan colegios caros, aunque no rindan necesariamente mejor en pruebas, ¿qué están comprando? Según el libro La quinta puerta, en buena parte, distinción social. Nombres que evocan instituciones de élite, redes de contactos, códigos compartidos.
Esa segregación deja huellas que van más allá de los salones de clase, como lo demuestra Accents as Capital, el estudio de Fergusson, Garbiras y Weintraub. En este, los autores hicieron un experimento con 6.000 participantes en Bogotá, los perfiles con acento de clase alta fueron consistentemente preferidos sobre los de acento de clase baja para casi todas las dimensiones evaluadas: confiabilidad, empatía, idoneidad como jefe y oportunidad laboral. Esta preferencia persistió incluso cuando el ingreso, la educación y la experiencia eran iguales en todos los perfiles. El acento basta para producir un trato desigual.
Si incluso la forma de hablar funciona como una frontera social, ¿cómo construir un contrato social basado en la idea de un destino compartido?
El clientelismo como “solución” colombiana
Las demandas distributivas, sin embargo, no desaparecen. Cuando un país tiene niveles de desigualdad como los de Colombia, la presión por algún tipo de redistribución es inevitable. Distintos países han respondido de distintas maneras, muchos en América Latina con olas de populismo que ofrecieron alivio en el corto plazo, pero rara vez transformaron las instituciones.
Colombia tomó otro camino. Lo que el nobel de Economía James A. Robinson llama “un clientelismo muy eficiente”, un sistema que absorbe las presiones distributivas a través de intercambios personalizados —votos por favores, contratos por aportes de campaña y exenciones por respaldo legislativo— sin tocar las estructuras de fondo.
Para Fergusson, esto explica una paradoja que se observa en Colombia muchas veces. La de la estabilidad macroeconómica relativa conviviendo con déficits sociales enormes. Las élites pueden privatizar la seguridad o la educación, pero no pueden privatizar el precio del dólar ni la inflación. Entonces, entre las élites se construyó un acuerdo tácito sobre que la estabilidad macro se cuida, los puentes con la base social se gestionan con clientelismo y las grandes preguntas estructurales, ¿cómo cobramos más?, ¿cómo redistribuimos mejor?, se posponen.
El clientelismo encaja con todo lo anterior. Es una forma de privatizar lo público y la política porque el ciudadano no le exige al Estado un servicio universal, le pide a su patrón político un favor concreto. El político no le rinde cuentas al electorado sobre políticas, le entrega un beneficio puntual a cambio del voto. Cada parte se ocupa de su propio asunto, como manda la norma del “no sea sapo”. Y, entre todos, el contrato social colectivo se vacía y el Estado se debilita.
¿Por qué evadir no se siente como un robo?
Frente a la erosión del contrato social y el deterioro de los bienes comunes, surge la pregunta de qué rol juegan los individuos y qué motiva su comportamiento. El estudio Consumers as VAT “evaders” incidence, social bias, and correlates in Colombia, estimó con una amplia muestra de hogares colombianos que cerca de una de cada cinco personas compra sin factura para evitar pagar el IVA.
¿Cómo entender esta falta de vergüenza? Los ciudadanos derivan una excusa muy conveniente de la percepción de que los impuestos son ilegítimos, para un Estado capturado por intereses estrechos. Por lo tanto, evadir no se vive como lo que es: robar dinero público; más bien, se entiende perversamente como evitar un robo.
Evadir no se vive como lo que es: robar dinero público; más bien, se entiende perversamente como evitar un robo.
Aquí se presenta un comportamiento paradójico. Las prácticas individualmente racionales, como evadir impuestos, producen resultados con detrimento colectivo que terminan debilitando al Estado del que se desconfía. Esto inicia un círculo vicioso que limita la capacidad estatal. A su turno, un Estado que entrega menos legitima más la desconfianza.
Hasta acá el panorama es sombrío. Pero, así como el trabajo de Fergusson no quiere caer en el optimismo complaciente, tampoco pretende borrar los innegables avances sociales y políticos en Colombia. Eso nos lleva a la coyuntura reciente, desde la Constitución de 1991 hasta el presente.
Para medirlo, Fergusson, Molina y Riaño, primero utilizaron un método indirecto: la persona ve una lista de conductas y dice únicamente cuántas realiza, no cuáles. Por lo tanto, no revela individualmente si compra sin factura. Luego, hicieron la pregunta de forma explícita. Con la pregunta explícita, el 19,3 % reconoció que había comprado sin factura para evitar pagar el IVA. La estimación indirecta fue muy similar, alrededor del 18 %. Esta equivalencia indica que las personas no tienen reparos en admitir abiertamente la conducta. La evasión no causa vergüenza ni carga estigma social.
Un Estado que entrega menos legitima más la desconfianza.
La Constitución de 1991 y la encrucijada de hoy
La Constitución del 91 fue una sacudida real al viejo equilibrio. Definió a Colombia como un “Estado social de derecho”, amplió el catálogo de derechos sociales y económicos, profundizó la descentralización y abrió el sistema político a fuerzas antes excluidas. En salud, la cobertura pasó de cerca de un quinto de la población a más del 90 % en pocas décadas y la educación pública creció. En resumen, el Estado entró en la vida cotidiana de muchas más personas.
Pero la otra mitad del pacto, pagar para sostenerlo, no acompañó ese crecimiento del Estado. Colombia gasta como un país de ingreso medio y recauda como uno significativamente más pobre. Desde 1991, el gobierno central suele operar en déficit. Para 2025, el déficit primario proyectado bordeó el 3 % del PIB, el total se acercó al 7 %, y la deuda pública rozó el 60 % del PIB.
La razón es que las viejas costumbres no desaparecieron, sino que convivieron con las nuevas demandas. El resultado es un Estado que responde más, pero no encuentra cómo financiarse. Y una ciudadanía que pide más, pero sigue resistiéndose a cooperar y contribuir colectivamente para cubrir el costo.
¿Qué significaría renovar el pacto?
Cuando Fergusson plantea que Colombia está en una encrucijada, no habla de un dilema técnico. Habla de dos caminos posibles. Uno, que conduce a un pacto fiscal renovado, a un orden político más inclusivo y a un sistema tributario reformado que sostengan un Estado capaz y legítimo. El otro, que conduce a un Estado caro, pero de mala calidad, en el que las reformas tributarias parciales conviven con presiones de gasto crecientes. En este camino, el Estado se endeuda cada vez más y aun así no logra entregar los bienes públicos que los ciudadanos reclaman.
Renovar el pacto, leído desde el estudio Colombia’s Missing Fiscal Pact: The Political and Cultural Foundations of Weak Taxation, es bastante más que aumentar impuestos. Es cerrar las ventanas por las que las exenciones se cuelan en cada reforma. Es debilitar la lógica del clientelismo. Es reducir el incentivo a salir, a privatizar la educación, la seguridad, la salud, para invertir en los bienes que funcionan mejor si los compartimos. Es construir confianza entre los ciudadanos y confianza en el Estado, que es el punto de encuentro más amplio de nuestras iniciativas colectivas.
Para el ciudadano común, esa transformación demanda cambios en esas decisiones que, aunque suelen normalizarse, sostienen la debilidad del pacto fiscal: comprar sin factura para evitar pagar el IVA, justificar una conducta porque «todos lo hacen» o votar por un candidato que ofrece favores en lugar de proyectos. Colombia está en ese cruce: seguir administrando los síntomas mediante una reforma tributaria tras otra o transformar el equilibrio político y cultural que los reproduce.
- Colombia’s Missing Fiscal Pact: The Political and Cultural Foundations of Weak Taxation. ↩︎
- Samuel Bautista Silva es narrador digital de la Universidad de los Andes. ↩︎
- Nicolás Moreno Gutiérrez es estudiante de Derecho de la Universidad de los Andes y asistente de Comunicaciones de TREES ↩︎