A crise fiscal: um termômetro das más relações entre o Estado e a população colombiana
Os problemas do sistema tributário colombiano não são meras falhas técnicas, mas sim a expressão de um equilíbrio político e cultural com raízes na época colonial. Uma pesquisa1 de Leopoldo Fergusson explica como esse status quo se manteve e quais foram suas consequências para o país.
Por Samuel Bautista Silva2 e Nicolás Moreno Gutiérrez3
A lista de problemas do sistema tributário colombiano é bem conhecida. Somente neste século XXI, a Colômbia já aprovou 14 grandes reformas tributárias, mais de uma a cada dois anos. A arrecadação provém, em sua maioria, das empresas. Enquanto nos países da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico) o imposto sobre pessoas físicas contribui com cerca de 50 % da arrecadação, na Colômbia esse percentual é de apenas 15 %. E, entre 18 países da América Latina e do Caribe, a Colômbia é o que mais abre mão de receitas por conta de isenções tributárias, quase o dobro do que a metade da região.
A isso soma-se uma capacidade redistributiva mínima. Quando se compara o coeficiente de Gini — uma medida padrão de desigualdade que varia de 0 (todos ganham exatamente a mesma quantia) a 1 (uma única pessoa concentra toda a renda)— antes e depois da aplicação de impostos e transferências, a Colômbia é um dos poucos países em que o sistema tributário praticamente não altera o índice de desigualdade.
Até aqui, a história é conhecida. Os diagnósticos técnicos são abundantes, as reformas se acumulam e, mesmo assim, os problemas voltam com a mesma teimosia. Por quê? Para responder a essa pergunta, Fergusson propõe interpretar o sistema tributário colombiano não como um conjunto de falhas técnicas a serem corrigidas, mas como a face fiscal de um equilíbrio político e cultural mais profundo.
Dessa perspectiva, o emaranhado de normas tributárias, a instabilidade do sistema, a baixa consciência tributária, a rigidez orçamentária e as isenções intermináveis não são problemas isolados, mas sim sintomas de um país construído sobre instituições extrativistas, desigualdades extremas e normas culturais que privilegiam as soluções individuais em detrimento das coletivas.
Os problemas tributários não são falhas isoladas, mas sim sintomas de um equilíbrio político e cultural mais profundo.
Uma sociedade que não aprendeu a confiar
Para Fergusson, as raízes históricas mais distantes remontam à herança colonial. As potências coloniais em grande parte da América Latina estabeleceram instituições que priorizavam a extração em detrimento do desenvolvimento, projetadas para beneficiar uma pequena elite. Essas instituições consolidaram a desigualdade e frearam o crescimento a longo prazo.
A Colômbia é um caso claro. A desigualdade permanece estável: os 10% mais ricos têm ficado com cerca de 60% da renda, antes dos impostos, nas últimas quatro décadas. Mais preocupante ainda, as melhores estimativas disponíveis sugerem que entre 50% e 60% dessas disparidades decorrem da desigualdade de oportunidades —circunstâncias fora do controle das pessoas, como o local e as condições socioeconômicas em que nascem— e não do esforço individual.
Foi nesse contexto que as normas se desenvolveram. Fergusson recorre a duas figuras coloniais para compreender o presente: o “obedeço, mas não cumpro” dos súditos que aceitavam a autoridade real, mas evitavam cumprir o que consideravam impraticável, e a “malícia indígena” daqueles que liam as regras com astúcia, aproveitavam suas lacunas e se viravam para sobreviver à exclusão.
Daí surge o que o estudo denomina, seguindo outros autores, um “individualismo indomável”: o indivíduo que busca vantagem onde as regras formais não são respeitadas. Quando os órgãos públicos funcionam com base no favoritismo e não aplicam regras universais, a estratégia individual de explorar as brechas do sistema torna-se racional e, de certa forma, legítima.
“Não seja delator”: a norma que silencia a cooperação
A expressão colombiana “não seja sapo” (e outras equivalentes na América Latina) resume essa cultura. No estudo Normas antissociais, Fergusson, Guerra e Robinson analisam como essa norma cotidiana desestimula as pessoas a se envolverem nos assuntos alheios e a denunciarem comportamentos inadequados. Essa norma, escreve Fergusson, permite que os colombianos convivam uns com os outros como se não fossem: “uma sociedade sem sociedade, que nada mais é do que a soma de indivíduos”.
Esse padrão cultural não surgiu do nada. Ele ganhou força durante “La Violencia”, o conflito bipartidário entre liberais e conservadores que, entre 1948 e 1958, deixou centenas de milhares de mortos na Colômbia. Quando denunciar as filiações políticas do vizinho podia custar a vida, ser delator tornou-se perigoso. O silêncio, uma estratégia de sobrevivência. E a violência, por sua vez, foi o reflexo de instituições exploradoras que nunca conseguiram consolidar regras universais. Normas culturais e instituições evoluíram em conjunto e se reforçaram mutuamente.
Mas o que isso tem a ver com impostos? Uma norma que desestimula a interferência nos assuntos alheios também enfraquece as sanções sociais contra quem sonega, contra quem aceita o “Se não tiver nota fiscal, a gente dá um desconto”, contra quem troque um voto por um cargo.
A armadilha dos bens públicos frágeis
Há um segundo elemento que ajuda a entender por que o equilíbrio se mantém. O que Fergusson chamou de “a armadilha dos bens públicos frágeis”. Quando o Estado presta serviços de baixa qualidade, as pessoas que podem preferem recorrer ao setor privado e, ao fazer isso, deixam de pressionar por melhorias nos serviços públicos. Sem essa pressão, os serviços públicos continuam ruins e aqueles que não têm condições de pagar pelo setor privado ficam presos a um serviço deficiente.
O caso da segurança é revelador. A Colômbia possui um número de policiais inferior ao que seria esperado para seu PIB per capita, mas o efetivo de segurança privada está muito acima da média internacional. A conclusão do estudo é contundente: não é que não haja recursos, é que eles estão privatizados.
Não é que não haja recursos, é que eles estão privatizados.
O mesmo ocorre com a educação. As matrículas em escolas particulares aumentam com a renda familiar. E, no entanto, apenas as escolas mais caras apresentam vantagens acadêmicas claras em relação às públicas. Se os pais pagam por escolas caras, mesmo que os alunos não tenham necessariamente um desempenho melhor nas provas, o que eles estão comprando? De acordo com o livro A quinta porta, em grande parte, distinção social. Nomes que evocam instituições de elite, redes de contatos, códigos compartilhados.
Essa segregação deixa marcas que vão além das salas de aula, como demonstra Acentos como letras maiúsculas, o estudo de Fergusson, Garbiras e Weintraub. Nesse estudo, os autores realizaram um experimento com 6.000 participantes em Bogotá; os perfis com sotaque de classe alta foram consistentemente preferidos aos de sotaque de classe baixa em quase todas as dimensões avaliadas: confiabilidade, empatia, aptidão como chefe e oportunidade de emprego. Essa preferência persistiu mesmo quando a renda, a escolaridade e a experiência eram iguais em todos os perfis. O sotaque é suficiente para gerar um tratamento desigual.
Se até mesmo a maneira de falar funciona como uma fronteira social, como construir um contrato social baseado na ideia de um destino compartilhado?
O clientelismo como “solução” colombiana
As demandas distributivas, no entanto, não desaparecem. Quando um país apresenta níveis de desigualdade como os da Colômbia, a pressão por algum tipo de redistribuição é inevitável. Diferentes países têm respondido de maneiras distintas; muitos na América Latina enfrentaram ondas de populismo que proporcionaram alívio no curto prazo, mas raramente transformaram as instituições.
A Colômbia seguiu outro caminho. O que o ganhador do Prêmio Nobel de Economia James A. Robinson chama de “um clientelismo muito eficiente”, um sistema que absorve as pressões distributivas por meio de trocas personalizadas — votos em troca de favores, contratos em troca de contribuições de campanha e isenções em troca de apoio legislativo — sem alterar as estruturas fundamentais.
Para Fergusson, isso explica um paradoxo frequentemente observado na Colômbia: o da estabilidade macroeconômica relativa que coexiste com enormes déficits sociais. As elites podem privatizar a segurança ou a educação, mas não podem privatizar o preço do dólar nem a inflação. Assim, entre as elites, formou-se um acordo tácito de que a estabilidade macroeconômica deve ser preservada, as relações com a base social são administradas por meio do clientelismo e as grandes questões estruturais — “como arrecadar mais?”, como redistribuímos melhor?), são adiadas.
O clientelismo se encaixa em tudo o que foi dito acima. É uma forma de privatizar o público e a política, pois o cidadão não exige do Estado um serviço universal, mas pede ao seu patrono político um favor específico. O político não presta contas ao eleitorado sobre políticas, mas oferece um benefício pontual em troca do voto. Cada um cuida de seus próprios assuntos, conforme dita a regra de “não ser delator”. E, entre todos, o contrato social coletivo se esvazia e o O Estado enfraquece.
Por que a sonegação não parece um roubo?
Diante da erosão do contrato social e da deterioração dos bens comuns, surge a questão de qual é o papel dos indivíduos e o que motiva seu comportamento. O estudo Os consumidores como “evasores” do IVA: incidência, preconceito social e fatores associados na Colômbia, Com base em uma ampla amostra de famílias colombianas, estimou-se que cerca de uma em cada cinco pessoas faz compras sem nota fiscal para evitar o pagamento do IVA.
Como entender essa falta de vergonha? Os cidadãos encontram uma desculpa muito conveniente na percepção de que os impostos são ilegítimos, em um Estado dominado por interesses particulares. Portanto, a sonegação não é vista como o que realmente é: roubo de dinheiro público; pelo contrário, é entendida, de forma perversa, como uma forma de evitar um roubo.
A evasão fiscal não é vista como o que realmente é: roubo de dinheiro público; ao contrário, é interpretada, de forma perversa, como uma forma de evitar um roubo.
Aqui se observa um comportamento paradoxal. Práticas que, individualmente, são racionais — como a evasão fiscal —, produzem resultados prejudiciais à coletividade, que acabam enfraquecendo o Estado no qual se deposita desconfiança. Isso dá início a um círculo vicioso que limita a capacidade do Estado. Por sua vez, um Estado que oferece menos legitima ainda mais a desconfiança.
Até aqui, o panorama é sombrio. Mas, assim como o trabalho de Fergusson não quer cair no otimismo complacente, também não pretende ignorar os inegáveis avanços sociais e políticos na Colômbia. Isso nos leva ao contexto recente, desde a Constituição de 1991 até o presente.
Para avaliar isso, Fergusson, Molina e Riaño utilizaram, inicialmente, um método indireto: a pessoa vê uma lista de comportamentos e diz apenas quantos deles pratica, sem especificar quais. Portanto, ela não revela individualmente se compra sem nota fiscal. Em seguida, eles fizeram a pergunta de forma explícita. Com a pergunta explícita, 19,3 % admitiu ter comprado sem nota fiscal para evitar o pagamento do IVA. A estimativa indireta foi muito semelhante, em torno de 18 %. Essa equivalência indica que as pessoas não têm receio de admitir abertamente esse comportamento. A evasão não causa vergonha nem acarreta estigma social.
Um Estado que oferece menos acaba alimentando ainda mais a desconfiança.
A Constituição de 1991 e a encruzilhada atual
A Constituição de 91 representou um verdadeiro abalo no antigo equilíbrio. Ela definiu a Colômbia como um “Estado social de direito”, ampliou o conjunto de direitos sociais e econômicos, aprofundou a descentralização e abriu o sistema político a forças antes excluídas. Na área da saúde, a cobertura passou de cerca de um quinto da população para mais de 90% em poucas décadas, e a educação pública se expandiu. Em resumo, o Estado passou a fazer parte do cotidiano de muito mais pessoas.
Mas a outra metade do pacto — financiar sua manutenção — não acompanhou esse crescimento do Estado. A Colômbia gasta como um país de renda média e arrecada como um país significativamente mais pobre. Desde 1991, o governo central costuma operar com déficit. Para 2025, o déficit primário projetado girou em torno de 3,% do PIB, o déficit total se aproximou de 7,%, e a dívida pública beirou os 60,% do PIB.
A razão é que os antigos costumes não desapareceram, mas passaram a coexistir com as novas demandas. O resultado é um Estado que responde melhor, mas não consegue se financiar. E uma população que exige mais, mas continua relutante em cooperar e contribuir coletivamente para cobrir os custos.
O que significaria renovar o pacto?
Quando Fergusson afirma que a Colômbia está em uma encruzilhada, ele não se refere a um dilema técnico. Ele se refere a dois caminhos possíveis. Um deles leva a um pacto fiscal renovado, a uma ordem política mais inclusiva e a um sistema tributário reformado, capazes de sustentar um Estado competente e legítimo. O outro, que leva a um Estado caro, mas de baixa qualidade, no qual reformas tributárias parciais coexistem com pressões crescentes sobre os gastos. Nesse caminho, o Estado se endivida cada vez mais e, mesmo assim, não consegue fornecer os bens públicos que os cidadãos exigem.
Renovar o pacto, a partir do estudo O Pacto Fiscal Ausente da Colômbia: Os Fundamentos Políticos e Culturais de uma Tributação Fraca, É muito mais do que aumentar os impostos. É fechar as brechas pelas quais as isenções se infiltram a cada reforma. É enfraquecer a lógica do clientelismo. É reduzir o incentivo para terceirizar, para privatizar a educação, a segurança e a saúde, a fim de investir nos bens que funcionam melhor quando compartilhados. É construir confiança entre os cidadãos e confiança no Estado, que é o ponto de encontro mais amplo de nossas iniciativas coletivas.
Para o cidadão comum, essa transformação exige mudanças nessas decisões que, embora sejam frequentemente consideradas normais, sustentam a fragilidade do pacto fiscal: comprar sem nota fiscal para evitar o pagamento do IVA, justificar um comportamento porque «todo mundo faz isso» ou votar em um candidato que oferece favores em vez de projetos. A Colômbia está nessa encruzilhada: continuar tratando os sintomas por meio de uma reforma tributária atrás da outra ou transformar o equilíbrio político e cultural que os reproduz.
- O Pacto Fiscal Ausente da Colômbia: Os Fundamentos Políticos e Culturais de uma Tributação Fraca. ↩︎
- Samuel Bautista Silva é narrador digital da Universidade dos Andes. ↩︎
- Nicolás Moreno Gutiérrez é estudante de Direito da Universidade dos Andes e assistente de Comunicação da TREES ↩︎